原标题：修订后人民检察院组织法16讲|万春:检察院的性质和定位
编者按 2018年10月26日,第十三届全国人民代表大会常务委员会第六次会议修订通过《中华人民共和国人民检察院组织法》。为准确理解立法精神、立法目的,更好地贯彻落实修订后人民检察院组织法,正义网特开设“修订后人民检察院组织法16讲”专栏,敬请关注。
《中华人民共和国宪法》摘录
第一百三十四条中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。
《中华人民共和国人民检察院组织法》摘录
第一条为了规范人民检察院的设置、组织和职权,保障人民检察院依法履行职责,根据宪法,制定本法。
第二条人民检察院是国家的法律监督机关。
人民检察院通过行使检察权,追诉犯罪,维护国家安全和社会秩序,维护个人和组织的合法权益,维护国家利益和社会公共利益,保障法律正确实施,维护社会公平正义,维护国家法制统一、尊严和权威,保障中国特色社会主义建设的顺利进行。
检察机关的性质和定位,是指宪法所规定的检察机关在国家机构体系中区别于其他机关的职能属性,以及由这种属性所决定的职责定位。1979年颁布的人民检察院组织法,第一次将检察机关的性质以专条明确规定为国家的法律监督机关。1982年宪法明确规定“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”,首次以国家根本大法明确确立了检察机关的国家法律监督机关性质,此后宪法几次修正都维持了这一法律表述。这一宪法定位奠定了我国检察机关建设和发展的基础,是我国检察制度的基本特色。刑事诉讼法、民事诉讼法和行政诉讼法等系列法律法规也都明文规定人民检察院对刑事诉讼、民事诉讼和行政诉讼实行法律监督,并将职责予以具体化、程序化、规范化。1979年人民检察院组织法颁布近四十年来,检察机关在党的领导和人大监督下,认真履行宪法和法律赋予的职责,为中国法治建设作出了应有贡献。在本次修订人民检察院组织法时,再次重申了检察机关是国家法律监督机关的宪法定位。
需要指出的是,在检察机关的反贪、反渎、预防的机构、职能和人员转隶后,有观点认为,这导致检察机关法律监督职能的弱化,进而对检察机关“国家法律监督机关”的宪法定位产生疑虑。我们认为,国家法律监督机关这一有中国特色的宪法定位是植根于我国历史条件和基本国情的,不仅契合了我国的政体,也契合了社会主义法治发展的需要。在全面推进依法治国的大背景下,更应当坚持“检察机关作为国家法律监督机关”这一中国特色的宪法定位。
第一,检察机关作为国家法律监督机关是由我国的政治体制决定的。我国实行的是共产党领导下的人民代表大会制度,根据新修正的宪法第3条第3款,形成了人民代表大会之下“一府一委两院”的国家机关体制。“一府”是指人民政府,是国家的行政机关;“一委”是指监察委员会,是国家的监察机关;“两院”是指人民法院和人民检察院,其中,人民法院是国家的审判机关,人民检察院是国家的法律监督机关,通过行使检察权,追诉犯罪,维护国家安全和社会秩序,维护个人和组织的合法权益,维护国家利益和社会公共利益,保障法律正确实施,维护社会公平正义,维护国家法制统一、尊严和权威,保障中国特色社会主义建设的顺利进行。在上述政治体制下,检察机关的定位没有发生变化,作为法律监督机关,依然处于人民代表大会之下,是与行政机关、监察机关、审判机关平行并列的国家机关。
第二,检察机关“国家法律监督机关”的定位是我国宪法的明确规定。1982年宪法第一次对检察机关的性质和定位予以阐述,即“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”此后,宪法经历了1988年、1993年、1999年、2004年、2018年五次修正,而关于检察机关性质和定位的规定一直保持不变。尤其是2018年的这次修正,是在党的十九大把习近平新时代中国特色社会主义思想确立为党必须长期坚持的指导思想的背景下进行的,全面体现了近年来党和人民在中国特色社会主义道路、理论、制度、文化建设上取得的成果,也再次确认了检察机关作为“国家法律监督机关”的宪法定位,澄清了理论上的一些争议。
第三,检察机关在刑事诉讼中的各项权力都具有法律监督性质。在刑事诉讼中的检察权由多种权力构成,就其中最核心的公诉权而言,客观、公正是检察官的法律义务,检察机关对犯罪提起公诉,并非以对犯罪嫌疑人的定罪量刑为根本追求,其主要目标是维护法律的统一正确行使,促进司法公正,公诉权的内涵本身即具有法律监督之意。除公诉权外,法律还赋予了检察机关一些其他方面的权力,如刑事立案监督、侦查监督、审判监督、刑罚执行和监管活动监督等,这些职责都具有明显的法律监督性质。此外,检察机关保留的部分侦查权是针对履行诉讼监督职能过程中发现的司法工作人员侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪,也是服从于、服务于检察机关的法律监督职能。
第四,随着依法治国建设深入推进,党和国家在民事诉讼、行政诉讼领域赋予了检察机关更多监督职责。民事诉讼法经2007年、2012年、2017年三次修改后,检察机关的监督对象由原先的“审判活动”扩展为“民事诉讼”,监督内容除了对民事判决裁定、民事执行活动、审判人员违法行为的监督,还增加了提起民事公益诉讼的职能。行政诉讼法经2014年、2017年两次修改,不仅规定了检察机关有对生效行政裁判提出抗诉、纠正审判人员违法行为等职能,还赋予了检察机关提起行政公益诉讼的权力。
此外,在一些文件和学者的论述中,检察机关常常被表述为司法机关。有观点提出,我国检察机关是一个完整独立的机构体系,其权力来源于宪法和权力机关的授权,检察机关和审判机关都有各自的独立地位,检察机关与审判机关是平行设置的,它们是我国的两大司法机关。我们认为,从宪法和法律的明文规定来看,我国检察机关的性质就是法律监督机关,但同时,检察机关主要通过司法手段,并在司法活动中履行法律监督职责,其职务行为带有鲜明的法定性、程序性和法律适用性等司法特征,履行职务的保障原则也与人民法院一样,司法色彩十分浓厚。因此,也可以将我国检察机关称为司法机关。对此,中央文件已经予以明确。2006年中共中央关于进一步加强人民法院人民检察院工作的决定,明确人民检察院、人民法院均是国家的司法机关。十八大之后中央相关文件表述中的司法机关也均将检察机关包含在内。因此,我国的检察机关具有司法属性,是国家的司法机关之一,这是党中央的权威论断,这种定位来之不易。在此次检察院组织法修订过程中,不少同志提出,应该在立法上明确检察机关是国家的法律监督机关的同时,也明确人民检察院是国家的司法机关,这样有利于在立法上明确我国司法权的概念和范围,消除检察机关是否应当具备司法解释权等司法性权力的争论。在研究过程中,也曾经设计了几种表述,如“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关,也是国家的司法机关”,“中华人民共和国人民检察院是承担法律监督职责的司法机关”等等。后经研究,人民检察院组织法关于人民检察院性质的表述应与国家的根本大法——宪法保持一致。我国宪法并没有司法权和司法机关的表述。法律监督机关的定位,决定了人民检察院具有综合属性,既具有行政机关上级领导下级的特点,也是承担广泛的司法职能,参与所有诉讼活动,并对各类诉讼活动实行法律监督的司法机关。
总之,将检察机关定位为国家的法律监督机关,是党和国家根据我国的政治制度和中国国情作出的重要制度安排。党的十九大报告作出我国社会主要矛盾发生变化的重要论断,随着经济社会的发展,人民群众在逐步进入小康社会的过程中,对法律监督提出了更高的需求,“在每一个司法案件中感受到公平正义”的需求也更为迫切。因此,在中国特色社会主义新时代,必须坚持检察机关的宪法定位不动摇。
(作者为最高人民检察院法律政策研究室主任)
