原标题：淮南土地沉陷调查：采煤持续至今，多个村庄成湖
今年，八里村的水已经没过了房子窗台。一生与土地为伴的村民学会了划船。新京报记者 王翀鹏程 摄
从今年开始，种了三十多年地的农民李桂芬（化名）成了一名“渔民”。
李桂芬家位于安徽淮南凤台县顾桥镇的八里村，八九年前因为采煤开始沉陷。去年，八里村陷得更深了，地下水涌上来，把这个小村围城了孤岛。
如今，八里村还在岸上的房子只剩下两三栋，李桂芬的房子、稻田早不知道被淹到哪里去了。她在那两三栋废屋中租了一间，每隔几天回来一次，在水边支上几个小网划船捕鱼。
八里村并非淮南市唯一的沉陷区。在这个总面积5500余平方公里的“能源之都”，随着煤炭大量开采，地下已出现大面积采空区。“淮南的特点是多煤层开采，一层一层，转着圈采。采完一层，地面就下陷一点。”淮南市采煤沉陷区综合治理办公室（下称“淮南沉治办”）搬迁安置科王德奖说，加上当地地下水水位高，“只要下沉0.8—1米左右，水就上来了；再下沉一米，就都是水了。”
据淮南沉治办介绍，淮南的沉陷从上世纪90年代就已开始。据不完全统计，截至2017年，整个淮南地区因采煤形成的沉陷区面积达298.6平方公里，且逐年扩大。淮南市政府制定的《淮南市采煤塌陷区土地综合整治规划（2009—2020年）》中提到，“预计到目前所有矿区开采结束，淮南市将有27%以上的土地成为塌陷区。”
为了修复沉陷区，淮南市政府投入了大量财力物力。淮南沉陷办提供的数据显示，2009年以来，当地累计投入采煤沉陷区综合治理资金119.6亿元。
但沉陷的地面没能拖住煤炭开采的脚步。在丁集镇郭徐村等地，深入地下的采煤机仍在轰轰作响，沉陷仍将继续。
采煤后，地塌了
去年麦子成熟时，凤台县丁集镇郭徐村的地塌了。
第一块塌陷是村民傅凌（化名）发现的。2017年5月，他在自家地里晒草，草一翻开，一条狭长的裂缝露出来，一二百米长。原来平整的农田分成了两层，高低错落，相差近十厘米。傅凌扔下锄头，跑着去找村干部，“不好啦，咱们村的地也塌啦！”
那是世代以土地为生的郭徐村人最后一次种植水稻。此后，田地变得坑洼不平，蓄不上水，有人改种了旱稻。但村里大部分土地荒掉了，满是野草。
“先是土地、村道，再到院子、房子，接着水就上来了。”地面沉陷的过程，郭徐村村民非常熟悉。此前十年，他们看着隔壁顾桥镇的多个村庄先后被拖到地下，一点点消失在水中。“顾桥镇已经淹了四个村子了。”村民傅国（化名）说。
郭徐村里几处土房子的墙壁上早就出现了裂缝，细密的裂痕像爬山虎的藤蔓，从天花板和墙壁的连接处蜿蜒向下。今年，裂缝撕开了口子，墙上留下了水泥修补后的伤疤。
由于土地塌陷，顾桥镇的房子一边塌陷一边开裂。新京报记者 王翀鹏程 摄
在郭徐村村民看来，地塌了、房裂了、直到最后村子被淹了都是因为采煤。傅国跺跺脚下的土地，“这下面都是煤”。
附近的几个村子里，顾桥镇的张童村是最早沉陷的，从2009年就开始往下塌。张童村曾经的村民小组长王咏（化名）说，顾桥煤矿就建在张童村的土地上。
公开资料显示，顾桥煤矿隶属于淮南矿业（集团）有限责任公司（下称“淮南矿业集团”），是一座设计年产量500万吨的大矿，却具备年产1000万吨的能力，有“亚洲第一矿”之称。
淮南矿业集团官网“淮南矿业网”的资料显示，2003年11月1日，顾桥煤矿开工建设。王咏说，当时村里很少有人知道，但总有一些“工具”被拖进村里，建煤矿的消息这才传遍张童村。据《中国煤炭报》报道，2007年，顾桥煤矿正式投产。
王咏记得，张童村下陷是从顾桥煤矿投产一年后开始的，约在2008年前后。在张童村村民张诚（化名）的记忆里，下陷的速度肉眼可见，“昨天还看不见水，今天水已经进屋了。”但那时，村里人还不知道下陷是因为采煤。
“直到村里发了通知，说是因为采煤地塌陷了，通知我们准备搬迁，大家才知道原因。”王咏说。
之后，沉陷以张童村为圆心向外蔓延。周围的黄湾村、童郢村、北樊庙村和八里村先后加入进来，共同组成了凤台县最大的采煤塌陷区之一。现在，四个村子的土地不见了，成了一片一万多亩的湖泊。
顾桥镇的采煤沉陷区成了一片一万多亩的湖泊。过去，这里是四个村子的土地。新京报记者 王翀鹏程 摄
淮南沉治办提供的数据显示，凤台县是淮南沉陷最严重的地区之一。截至2018年9月，凤台县塌陷土地涉及8个乡镇、189个自然村，占全市塌陷总面积的32%。
与此相对，凤台县拥有顾桥矿、顾北矿等7处国家级大型矿井，探明煤炭储量120亿吨，占全市探明储量的78%以上。
经济与环境之困
淮南煤矿开采历史悠久，最早可追溯到20世纪初。
公开资料显示，1949年3月，中共中央华东局决定在淮南三镇的基础上设立淮南煤矿特别行政区；4月，淮南煤矿特别行政区改设为淮南矿区。1950年9月，安徽省建立县级市淮南；1952年6月，淮南市改为省辖。
“淮南市建市比较晚，是先有煤矿再有城市，可以说是‘倚煤而生’。”淮南沉治办主任王均昌说。
据《淮南文史资料选辑》等记载，1949年后，淮南煤矿改造老矿井，煤炭产量大幅增加，谢家集一矿、李嘴孜矿、毕家岗矿等多个煤矿先后建立。1960年，淮南煤炭最高年产量达到1614万吨，名列全国“五大煤都”之一。
除了为国家提供能源，煤炭也是淮南重要的支柱产业，几十年来一直如此。《淮南市2017年1—11月份的财政运行情况分析》显示，去年11个月内，全市税收收入完成121.6亿元，其中煤炭行业税收41.3亿元，在六大主体行业中税收最高。
“煤炭对淮南经济起到了很大作用。煤矿垮了，淮南的GDP也就掉下来了。”曾专门研究淮南采煤沉陷区的汕头大学法学院副教授吴鹏说，淮南大矿的效益好、工资高，“工人们需要这份工作，如果矿井全部关停，工人也将面临失业。”
不过，淮南矿井持续出煤的同时，环境保护的步伐并未跟上。张代海说，“为了支持国家能源建设，淮南市的百姓付出了很多，耕地没有了，家园没有了。”
据王钧昌介绍，淮南最早的采煤塌陷区出现在上世纪90年代，此后一直蔓延。《淮南市采煤塌陷区土地综合整治规划（2009—2020年）》显示，2008年，淮南市因采煤塌陷的面积为139.82平方千米，根据近几年的塌陷速度估算，到2020年，塌陷面积将达到369.08平方千米，是2008年的2.6倍。这份规划称，“至18个矿开采结束，全市塌陷区面积将达到700.78平方千米，全市将有27%以上的土地成为塌陷区。”
预计目前所有矿区开采结束，淮南市将有27%以上的土地成为塌陷区（粉色部分）。新京报记者 王翀鹏程 摄
在淮南沉治办生态修复科的张代海看来，土地一旦塌陷，便难以实现复垦。“有的地方一下子塌陷一大片，深度十几米，我们去哪儿找资源复垦？”
短时间内土地无法复原的前提下，村民们想到了停止采煤，或许那样遏制塌陷才有希望。“前几年煤炭价格下跌，煤采的少，这边的土地一两年几乎没有下陷。后来煤矿价格上涨了，塌陷马上又开始了。”傅国说。
自2012年起，淮南市先后关停了18处煤矿。据《安徽日报》报道，截至2014年底，淮南市所有私人煤矿、小型煤矿已全部关停。但淮南沉治办提供的资料显示，全市仍有淮南矿业集团和中煤新集能源股份有限公司的14处大型矿井。淮南沉治办的一名工作人员表示，其中大部分隶属于淮南矿业集团。
依照原国土资源部2005年9月颁布的《关于规范勘查许可证采矿许可证权限有关问题的通知》，煤（煤井田储量一亿吨（含）以上）储量规模为大型（含）以上的，由国土资源部颁发采矿许可证，其余授权省级人民政府国土资源主管部门颁发采矿许可证。
“淮南这些大型煤矿的采矿证是国土资源部批的，人家开矿也是有依据的，也是花钱买的资源。”一位不愿具名的当地官员称，企业拿着采矿证到当地就可以进行开采。“管理权不在市政府手里，但造成的后果却要淮南市的老百姓和政府承担。”
凤台县的一名官员也说当地干预不了矿区开采。“矿业集团是省属企业，领导和市委市政府级别差不多。挺无奈的。”
搬迁难题
土地沉陷后，如何搬迁、安置数以万计的沉陷区居民迫在眉睫。
2010年，安徽省最大的采煤沉陷区集中安置项目——淮南市凤台县凤凰湖安置区开工建设，主要用以安置岳张集镇、桂集镇等采煤沉陷区的部分居民。这片规划面积6平方公里的安置区，坐落于凤台县城北侧，将成为6个乡镇8万居民的新家。
依据相关规定，居民搬迁新址、征地报批等项目资金应由造成沉陷的煤矿企业负担。为此，2010年，淮南矿业集团在凤凰湖镇一次性征用了1800亩土地。随后，凤台县委县政府成立了建设指挥部，全力建造沉陷区群众安置房。
依据2009年《淮南市采煤塌陷区农村集体土地居民搬迁安置补偿暂行办法》（下称《补偿办法》），煤矿企业要在搬迁安置中支付综合调解费、新村公共设施补偿费等七项费用。2014年，又增加了新村址征地报批、场地平整等费用。凤台县采煤沉陷区综合治理办公室（下称“凤台沉治办”）副主任邱拓良说，自2010年9月开建以来，凤凰湖安置区征地困难、开销巨大，“矿上的资金不够用，政府补贴了很多”。
凤台沉治办提供的资料显示，截至2017年5月，凤凰湖项目实际总投入44.97亿元。其中，涉矿企业补偿13.34亿元，融资19.31亿元，居民自筹0.13亿元，其余资金均来自省、市、县的投入。即便如此，凤凰湖安置区只建到了第七期，由于征地困难、资金不足，后来的安置方案改为征地成本较低的乡镇内就地安置。
土地塌陷后，村民们搬到了统一的安置区。新京报记者 王翀鹏程 摄
近几年沉陷的张童村、童郢村、黄湾村、八里村搬迁到了顾桥镇的统一安置区，变成了张童新村、童郢新村、黄湾新村和八里新村。新村离旧村庄只有十几里路，一栋栋黄棕色的5层小楼整齐划一，每套房子的面积都在120平米左右。
但村民们不想搬进镇里的新家。他们认为县城的房子会涨价，镇上的房子不值钱，都想住到凤凰湖去。还有许多人舍不得种了多年的土地、住了多年的老屋。旧村完全沉没前，总有人悄悄跑回去，把还能勉强耕作的土地收拾出来，继续种田。
村民不满的另一个原因是补偿标准较低。依据《补偿办法》，2009年之前，村民可按照房屋面积据实补偿；之后，改为按人口补偿。在2014年的补偿标准中，人均补偿面积从28平方米升到30平方米，单位面积补偿标准从每平米520元提高到820元。
但村民仍觉得不值。“原来村里的房子是两层小楼，四五百平米，才住了三年多地就沉了。搬到安置区换了两套房，大概240平方米。”八里村的李桂芬说。
地没了，给了青苗费
除了安置费，煤矿企业每年还要支付“青苗费”，按照每年每亩地1800元的标准，弥补村民失地的损失。
与种地收入相比，青苗费的标准不低，即使矿井没了，每年也会按时发放。但邱拓良认为，淮南矿业集团在顾桥镇补偿“青苗费”实际相当于租下了村民的地。他更希望政府能对村民的地进行征收，然后再按相关规定补偿。
“土地征收后，村民可以一次性拿到一大笔补偿款，还能购买失地养老保险。不征地，就不能购买这个保险。”邱拓良说。
依据2018年7月修订的《淮南市被征地农民养老保险办法》，被征地农民养老保险由农民个人、村集体经济组织和政府共同负担。每人只需一次性缴费7000元，女性便可以在55周岁之后、男性在60周岁之后领取养老金，每月285元。
但邱拓良承认，如果把2009年以来所有因采煤塌陷的土地全部征收并补偿，将会是一笔很大的数目。“（真要那样）矿业企业就要倒闭了。”邱拓良说。
网上公开的《淮南矿业（集团）有限责任公司2015年年度报告》《淮南矿业（集团）有限责任公司2016年年度报告》显示，2013年至2015年，淮南矿业集团煤炭收入从230多亿元降低到160多亿元，连续两年缩减，直到2016年才有所回升。报告还列出了“沉陷治理费”和“青苗及塌陷补偿费”的余额。2016年的报告显示，沉陷治理费年末余额2.95亿元，青苗及塌陷补偿费年末余额5.86亿元。
直到现在，住进新村的人们仍在怀念在旧村里种地的时光，于是安置区所有裸露的土地都被种上了蔬菜，白菜、辣椒绿油油一片，还有人在楼前的空地上垒起了鸡圈。
这些祖祖辈辈靠地吃饭的人分不清青苗费与征地补偿的区别，只是关心着青苗费究竟能补到什么时候。“我和儿子赔了青苗费，孙子怎么办呢？”张童村的王咏问。
企业历史欠账，政府事后兜底
除了村民的搬迁、安置，另一个问题是土地塌陷后的修复、治理。
依据国务院1988年颁布的《土地复垦规定》，土地“谁破坏、谁复垦”。也就是说，采煤塌陷区的复垦应由煤矿企业负责。但张代海说，多年来，煤矿企业的复垦工作都是“口号性的、原则性的”，效果并不理想。
为了解决这个问题，2007年11月26日，安徽省人民政府第59次常务会议上通过了《安徽省矿山地质环境治理恢复保证金管理办法》，要求采矿权人履行矿山地质环境治理义务，签订“矿山地质环境治理恢复责任书和保证金承诺书”，缴存矿山地质环境治理恢复保证金。
从那时起，煤矿企业的复垦义务才有了强制性手段的保障。张代海说，现在企业要想把保证金拿回去，必须先对环境进行修复。
2018年10月23日，新京报记者致电淮南矿业集团，想就沉陷区治理规划、未来煤矿开采规划等问题进行采访。截至发稿时，淮南矿业集团未同意接受采访。
从公开报道来看，淮南矿业集团在治理沉陷区的事情上确实付出过努力。2010年3月，淮南职业科技学院学报刊文《淮南矿业集团采煤沉陷治理工程现状分析》，称2000年—2009年，“淮南矿业集团对沉陷范围内受损的水系、铁路、公路和水里设施进行维修和重建，工程投入4.2亿元。”
另据《中国绿色时报》2012年报道，2007年3月，淮南矿业集团开始治理淮南东部的大通煤矿沉陷区，已修成湿地公园2.4万平方米。报道还称，淮南矿业集团先后启动了绿色工程一、二期项目，仅一期项目就投资1.2亿元。
但对于整个淮南来说，淮南矿业集团等企业的努力远远不够。
据淮南沉治办主任王钧昌介绍，淮南的采煤沉陷区可大致分为东部、西部、淮河以北三大片。东部、西部采煤历史久远，现已达到稳沉或基本稳沉状态，可以修复、治理、再利用。淮河以北地区煤炭仍在开采，尚未稳沉。
王均昌说，对于东部、西部沉陷区，“大部分治理任务落在政府头上”。因为这两片沉陷区很大程度上属于历史遗留问题，依据国务院2011年颁布的《土地复垦条例》，由于历史原因无法确定土地复垦义务人的，由县级以上人民政府负责组织复垦。
为了系统指导生态修复工作，2009年，淮南市专门设立了采煤沉陷区综合治理办公室，在筹集资金、治理技术等方面进行了多种尝试。这些尝试不仅涵盖了东部、西部沉陷区，对仍在采煤的淮河以北沉陷区也有涉及。
2007年4月，为了修复淮河以北沉陷区内一片3.2万亩的湖泊，淮南市政府拉来一家外地企业，打造湖泊生态园。企业和淮南市国土资源局签订了土地复垦协议，获得了国土局提供的复垦补助资金。十一年来，得到修复治理的土地面积已近2000亩，花费超过一亿元。
2015年，淮南市在东部稳沉区实施总投资2亿美元的世行九大采煤沉陷区生态修复贷款项目，推进环境修复和水系管理。该项目利用世行贷款1亿美元。
2017年，淮南市招标引进了一家企业，在北部非稳沉区投资10亿元，尝试漂浮式水面光伏项目。如今项目建设过半，6000亩的水面上，一块块长方形太阳能板连成一片，像一张大网。据淮南网报道，这一发电站拥有超过16万块太阳能板，电量能满足1.5万户家庭的用电需求。
2017年，淮南市在潘集区的采煤沉陷区建设漂浮式水面光伏电站。新京报记者 王翀鹏程 摄
“目前仍不敢下结论，如果仅仅从‘变废为宝’‘再利用’的角度看，肯定是利大于弊。但是从生态来说，没人敢说光伏板对水生态一定没有影响。”张代海说。
据王均昌介绍，2009年至今，淮南市累计投入生态修复资金26.4亿元，修复沉陷区26平方公里。也就是说，每修复一平方公里沉陷区平均需要一亿元。
“但淮河以北的沉陷区，绝大部分现在还不能修复。”张代海说，那些地方要等到地下不再采煤、地面不再下陷后才能大面积修复，“大概要等到三四十年之后”。
王咏生于斯长于斯的张童村，就属于淮北片区。如今每年清明，村民们还要回老村上坟。面对一片汪洋，他们早已找不到家的位置，只能把香烛供品摆在岸上，朝着村子的方向祭拜。
王咏也回去过一次。他背着手在岸边站了一会儿，叹口气，转头走开了。
责任编辑：张义凌
