原标题：上海发布乡村振兴实施方案惠及非农就业、农民增收等
本报记者卢常乐上海报道
导读
《实施方案》重点提到当前上海在推进乡村振兴战略过程中正在面临的“农民集中居住”、“宅基地”和“农民建房”这三个急需破解的关键难题。
特大城市的乡村振兴工作究竟该如何推进？当前，上海出台的路径规划和实施方案或许能够提供有益借鉴。
11月29日下午，上海市政府召开新闻发布会，上海市农业农村委正式发布了《上海市乡村振兴战略规划（2018-2022年）》（下称《战略规划》）和《上海市乡村振兴战略实施方案（2018-2022年）》（下称《实施方案》），对未来上海如何推进和落实乡村振兴战略指出了具体发展路径。
此次发布的《实施方案》中明确，上海乡村振兴将重点围绕“强村、富民、美环境”的三个关键环节，以重点实施“363”工程作为具体抓手，打造“三园”工程（美丽家园、绿色田园、幸福乐园），同时针对性地实施六大行动计划和落实三大保障机制。
除此之外，《实施方案》中同时也明确指出，当前上海推进乡村振兴战略中正面临着农民集中居住、宅基地和农民建房这三大关键难题需要努力破解的局面。
受访专家表示，上海作为国际性大都市探索推进乡村振兴战略的过程中具有一定的产业、技术和管理优势，如何利用在规划和实施方案的指引下，明确市场与政府之间职能界限是规划实施的核心与关键。在此基础上，通过产业、技术和管理优势来推动农民在非农就业、农民增收、集中居住等关键领域内难题，构建符合大都市乡村振兴的发展经验，对全国其他地区具有重要的借鉴意义。
四年筹50亿帮扶资金
《实施方案》中明确，上海乡村振兴的重大抓手是“363”工程，即打造“三园”工程（“美丽家园”、“绿色田园”、“幸福乐园”），实施六大行动计划，以及落实三大保障机制。
21世纪经济报道记者注意到，“三园”工程的核心分别对应了乡村振兴战略中所涉及的农村环境、农业发展和农民增收三个关键要素。
据上海市农业农村委介绍，“美丽家园”工程规划的核心是全面提升农村环境和人居环境建设，目标是实现农村的现代化；“绿色田园”工程规划的核心是全面实现农业的提质增效，目标是实现农业的现代化；而“幸福乐园”工程的核心则是在全面促进农民持续征收的同时，实现乡村治理。
在此基础上，为推动“三园”工程的实际落地，《实施方案》中还分别针对每个工程规划，制定了两个实施行动计划加以落实和推进。
具体来看，“美丽家园”工程分别对应将要实施的“十百千行动计划”和“农民集中居住计划”；“绿色田园”工程建设，分别对应实施“都市现代绿色农业发展行动计划”和“实施现代农业经营体系构建行动计划”；最后，针对“幸福乐园”工程，上海将实施“农民长效增收行动计划”和“农民美好生活提升进度计划”。
值得关注的是，在上述六大行动计划中，涉及美丽乡村和乡村振兴示范村建设，以及农民增收帮扶的举措中，《实施方案》都明确了量化指标。
其中，在“十百千行动计划”中，《实施方案》明确了到2022年要建设完成近90个的乡村振兴示范村，以及建设近200个美丽乡村的目标。而在“农民长效增收行动计划”中，明确上海要在2022年之前，将整合市、区各方力量筹措帮扶资金不少于50亿元，帮助经济相对薄弱的纯农地区建设一批“造血”项目，帮助农村农民增收。
对此，上海市农业农村委在发布会上透露，当前上海针对农村帮扶工作的指导意见也很快将出台实施，未来上海推进农村帮扶工作将在“更加注重公平、力度更大”的基础上，更加注重农村地区“造血”项目建设，以及“造血”项目帮扶成就的取得，推动国企等市场主体在农民就业、产业发展方面的机制保障等特点。
华东师范大学城市发展研究院院长曾刚在接受21世纪经济报道记者采访时表示，上海作为国际大都市的定位，尤其是在城乡一体化的融合发展取得一定成就的基础上，诸多的先进制造和科技研发也都与郊区的发展密切相关，这就要求上海落实乡村振兴战略要在规划与实施过程中，就必然要以高起点、高标准、高水平的要求来推进落实乡村振兴战略，为其他城市提供可借鉴和参考的经验。
面临三大关键难题
当然，作为特大城市的上海，在推进乡村振兴战略的过程中，也有自身的难题需要解决。
此次发布的《实施方案》中，重点提到了当前上海在推进乡村振兴战略过程中正在面临的“农民集中居住”、“宅基地”和“农民建房”这三个急需破解的关键难题。
《实施方案》要求，在针对农民集中居住问题上，下一步要推动农民集中居住的路径和操作方法，改变农村存在的零散面貌；针对宅基地问题，重点研究完善宅基地置换政策，研究制定宅基地平移政策等；而在针对农民建房问题上，提出明确的政策措施，完善相关管理规定等。
事实上，今年以来，上海在编制乡村振兴战略规划的过程中已经将农民集中居住问题列入到村庄规划的工作中。今年8月下旬，上海出台的《村庄规划编制导则》和《郊野乡村风貌规划设计导则》中就重点对解决村庄空间布局散、规模小、风貌不协调的问题进行规划布局。
但问题的症结是如何推进农民集中居住，以及在怎样的农村村庄布局标准上推动农民集中居住的工作开展，目前仍处在探索修订的过程中。
公开资料显示，11月20日上海市规划国土资源局发布了《关于推进乡村振兴做好规划土地管理工作实施意见（试行）的通知》，其中针对农民集中居住问题明确了，要坚持“城镇集中居住为主、农村集中归并为辅”的总体导向，并明确了在“三高”沿线、生态敏感地区和环境整治地区，要分步推进30户以下自然村农民的集中居住的总体要求。
而在此次《实施方案》中，针对农民集中居住问题，虽同样明确了“鼓励农民进城”和“从分散向保留村集中”的两个核心政策路径，但针对此前发布的农民集中居住“30户以下自然村”的标准，则进行相应地调整。
上海市农业农村委副主任黎而立在接受21世纪经济报道记者采访时透露，《实施方案》中在农民集中居住的相关标准上，上海近期正在考量在“三高”沿线、生态敏感地区和环境整治地区内将“30户以下的自然村”标准调整为“10户以下的自然村”。
“村庄布局规划将在今年年底完成，而各区对布局规划的完成则要求要在2019年底完成。”黎而立表示，在新的调整标准下，为解决“三大难题”中所涉及到的农村居住问题，相关的针对性规划工作也已经有了明确的推进时间表。
对此，上海社科院城市与人口发展研究所所长朱建江在接受21世纪经济报道记者采访时则建议，当前上海推进乡村振兴战略，在破解农民集中居住等关键环节上，最根本的是需要明确政府和市场的职能界限。
“政府不能‘大包大揽’地解决所有农村的居住问题。”朱建江认为，面对农村集中居住等难题时，在做好规划与设计的基础上，上海各区政府应集中力量努力做好农村公共设施建设工作。而在农村居住等关键问题上，应更多地让市场的力量参与其中发挥作用，尤其是在事关自身利益的农村居住工作中应“让农民也能够参与其中”发挥积极性，这也可能是未来各区政府在落实《实施方案》中需要重点关注的内容。
