来源：中国新闻周刊
原标题：你所不了解的摸着石头过河：开发区怎样为中国探路和突围
从改革开放初期依靠特惠政策打开局面，
到政策取消后努力转型，
开发区一直在为中国探路。
1986年，邓小平在天津开发区题词：开发区大有希望。供图/天津经济技术开发区
开发区：与改革开放一起突围
本刊记者/霍思伊
2018 年6月15日，国务院发布19号文，即《国务院关于积极有效利用外资推动经 济高质量发展若干措施的通知》，内容包括六个方面，其中一项是“推动国家级开发区创新提升”。
作为中国改革开放过程中引进外资的重要窗口，国家级开发区已经走过了34年。
截至2018年，中国共有国家级经济技术开发区219家，已由首批14个沿海开放城市扩展到全国31个省份。2015年，国家级开发区共实现地区生产总值77611亿元，占全国GDP的11.5%，工业产出和进出口指标均占全国的五分之一。中国开发区协会会 长师荣耀称之为“保障地方乃至全国经济稳定增长的‘压舱石’。”
四年前，在开发区“三十而立”的当口，时任国务院副总理汪洋在全国国家级经济技术开发区电视电话会议上指出，开发区的未来方向，是加速转型升级，实现创新发展。五天后，他在第十八届中国国际投资贸易洽谈会上继续强调，开发区要成为构建开放型经济新体制的“探路者”，和培育产业竞争新优势“ 排头兵”。
不叫特区的特区
1984年2月，邓小平从厦门回到北京后，立刻找几位中央负责人谈话。他说，我们建立经济特区，实行开放政策，有个指导思想要明确，就是不是“收”，而是“放”。
他还说，除现在的特区之外，可以再开放几个点，增加几个港口城市。他特意补充道 ：“这些地方不叫特区，但可以实行特区的某些政策。”
时任天津市副市长李岚清参加了这次谈话。会上，他说 ：“这些地方要注重增加经济效益，把发展的重点放在引进外国技术上，不如就叫经济技术开发区。”
3月26日至4月6日，根据邓小平的倡议，中央书记处和国务院在北京召开沿海部分城市座谈会。会议确定进一步开放天津、上海、大连、秦皇岛、烟台、青岛、连云 港、南通、宁波、温州、福州、广州、湛江和北海这14个沿海港口城市。并允许有些城市可以划定一个有明确地域界限的区域，兴办新的经济技术开发区。
会议指出，经济技术开发区可以引进国外的先进技术，集中举办中外合资、合作、外商独资企业和科研机构，使之成为发展中国对外技术合作的“窗口”和基地。经济技术开发区内，利用外资项目的审批权限，可以进一步放宽，大体上比照经济特区的规定执行。
9月，大连经济技术开发区被正式批准成立。10月，宁波、秦皇岛、青岛和烟台挂牌。从11月到第二年1月，湛江、广州、天津等开发区陆续成立。从1986年到1988 年 ，上海三个开发区（闵行、虹桥和漕河泾）最终挂牌。
到1988年，国务院在12个沿海开放城市共批准成立了14个开发区，首批国家级经开区全部落地。
天津开发区管委会原副巡视员王恺指出，中国长期实行高度集中统一的计划经济，经济体制不改革不能适应开放，同时观念难以短时间内改变，这就决定了中国不能立即实行全方位开放，只能用建立不同类型的经济性特区的方式，渐进实现开放目标。
中央对开发区的预期非常明确。《沿海部分城市座谈会议纪要》指出，开发区的任务是 ：“在财力、物力、人才方面积蓄力量，支援全国，总结经验，向内地推广”。
摸着石头过河
成立初期，各开发区都“摸着石头过河”。当时，中央对开发区的选址有一条原则：一定有一个明显的地域界限。
负责在计划经济体制上“开一道口子” 的开发区，虽然不像深圳那样由铁丝网包围，但出于管理上的便利，以及后续发展空间的考量，和母城区一定程度上的隔离成为客观要求。
天津选址在离市区约50公里的盐碱滩；青岛开发区与市区隔海相望；广州将目光转向一片蕉林和蔗田的黄埔。
1984年5月，原国务院办公厅特区工作组升级为国务院特区办公室。原国务院特区办副主任、沿海开放司司长、中国开发区协会首任会长赵云栋对《中国新闻周刊》说， 特区办一直在千方百计为开发区编政策，尤其在审批权的下放上，中央费足了脑筋。
计划经济时代，申请外资项目需要层层报批，效率低下。开发区设立后，中央将审批权分三个梯度下放到各沿海开放城市。 第一个梯度是上海和天津，每个项目总投资 的审批权被放宽到3000万美元以下；其次是大连，放宽到1000万美元以下 ；其他沿海港口城市的审批权限则为50万美元。
各市也进一步将自主权下放到开发区。天津时任市长李瑞环在开发区首次管委会大会上说 ：“我李瑞环审批项目有多大权力，你们就有多大权力。”
权力下放后，效率很快得到提升。在天津开发区，3000万美元以内的项目，一般在 一周内就可以审批、登记完毕。
广州则将土地审批权进行下放。据广州开发区管委会筹备领导小组原副组长、后来官至广东省政协副主席的石安海回忆，开发区的土地管理实行成片开发，市规划和土地管理部门经市用地会议批准，把成片土地“批发”给开发区，再由开发区组 织“ 零售 ”，具体卖给谁 ，市职能部门不管 。“零售”出去的项目和土地只需报市规划局备案，项目报建不需上报市规划局，开发区就地解决。用石安海的话说，就是“大权在手，小权分散”。
国家给开发区的政策优惠还体现在关税和所得税上面。中央规定，开发区内，中外合资、合作及外商独资办的生产性企业， 其企业所得税按减15%的税率征收；如果经营期在10年以上，从开始获利的年度起，第一年和第二年免征所得税，第三年至第 五年减半征收所得税，即“免二减三”。
中国社会科学院工业经济研究所研究员、中国区域经济学会副理事长陈耀对《中国新闻周刊》指出，开发区针对生产性企业的税收优惠，更加体现出开发区以工业为 主的发展战略。
天津开发区管理委员会办公室主任孙洪雨对《中国新闻周刊》表示，国家对14个开发区寄予厚望，某种程度上甚至超过特区。因为14个城市中包括上海、天津 、大连 、 青岛、广州五大工业基地，经济发展的条件远非深圳、珠海开放初期能比。
他指出，中央希望开发区的主要功能是发展工业，背靠中国的工业基地，不应再重复“三来一补”等低层次合作，也不应满足于搞成工业卫星城镇，而应该探索工业现代化的道路。
为了实现这个目标，在当时财政全面吃紧的情况下，国家依然拿出21亿元开发贷款给予各开发区，按1平方公里1亿元的标准，平均每个开发区约获1.5亿元，期限为15年，利率 4.5% ~7%不等。各开发区大多用这笔钱进行基础设施的前期投入。
而对于发展的启动资金，开发区各有策略。例如，广州市财政每年给予3000万补贴，部分海关代征工商税也留给开发区；天津则采取“不给钱，不管你，不要钱”的策略，除了30万一次性开办费，市政府没有给一分拨款；上海的三个开发区则是利用外资和贷款并举，按投入比例形成各自股本，组成合资公司进行开发。
天津开发区发展和改革局副局长张瑞华指出，从启动资金的来源看，已经没有完全的政府行为，这不同于改革开放以前，办什么事情都要列计划，然后财政拨款，企业 的原始资本来自政府的传统投资体制。这表明开发区从建立那天起，就是对传统的 计划经济投资体制的冲击和否定。
在市场体制下，各开发区需要“自负盈亏”，还有还贷压力。因此，开发区普遍采取“滚动开发”的模式，初期主要将贷款用于基础设施建设，以此吸引一批项目。项目建成投产后形成税收，管委会利用国务院给予开发区的财政返还政策，将财政资金继续用于基础设施建设和土地征用开发，实现“滚动开发、良性循环”，即“开发一片、建成一片、收益一片”。
艰苦探索
开发区白手起家，外资却“姗姗来迟”。
赵云栋指出，开发区发展基础薄弱，建设资金短缺，而且产业转移也有自然周期，彼时，外资进入中国尚处于试探和观望阶段。在开发区“创业”的头两年，吸引外资的成果并不显著。当时，中央特区办的压力也很大。赵云栋经常去人民银行总行，沟通贷款的情况。
1986 年 8月20日，邓小平来到天津，题词 ：“ 开发区大有希望。” 这无论对上对下，都是极大的鼓舞。
进入1987年，各开发区起步区的基础设施建设工作基本完成，外资也开始陆续投产能。但开发区很快发现，与中央最初的预期相比，实践起来存在很多现实难题。
张瑞华指出，当时中央的想法，是期待开发区在已有四个特区的基础上，来一个 “接力式”发展，起点要高，收效要大，急于用这个窗口解决国有企业的技术改造，提高国有企业素质和管理水平的问题。
他表示，从生产力梯度转移的规律来看，引进外资存在一个由小到大、由低到高的过程，短时间内希望外国的先进技术按中国的期望进入开发区，进行“接力式”发展，是难以实现的。
以天津为例，1985年，第一家中外合资企业丹华自行车厂在天津开发区投产。 到1986 年，共计有20多家企业入驻开发区，多为劳动密集型产业，处于产业链的低端。
开发区在项目引进上的转变，最能体现当时的矛盾和纠结。1985年9月20日发布《关于沿海开放城市兴办经济技术开 发区的汇报提纲》中指出，一开始就要围绕 开发技术这个中心安排工作，认真筛选外引项目。依据这个指示，天津、上海等地开 发区一开始对项目引进比较谨慎，他们发现初次过手的一些项目质量不高，很难符合中央要求。就在纠结的过程中，项目很快被别的开发区抢去。
孙洪雨指出，当时开发区之间争夺项目非常激烈。坚持高质量标准的开发区，很可能被嘲笑为“眼高手低”，招商部门的压力很大。很快，开发区干部的思路发生了转变，在项目选择时，觉得没有必要再端“中国工业重镇”的架子，必须放宽审核尺度，先引进来再说。
原广州开发区党委书记兼管委会主任缪恩禄说得直白：“那时我们资金不足，人才缺乏，一下子哪里来那么多的新技术进开发区？”
据他回忆，广州经济技术开发区经研究后调整了战略，提出引进技术分四档次：一是能够达到发达国家80年代的技术水 平；二是在国际上不算先进，但在国内还是先进技术，也应该引进；三是有利于广州市 老企业改造的技术；四是技术不算先进，但效益很好，即通常讲的吃饭项目，要积极引进。用他的话说，这个思路叫做“以经济开发养技术开发”。
1989年，在上海召开了全国经济技术开发区工作会议，这是开发区发展史上的一个转折点。 会上全面总结了开发区五年的发展经验和教训，确立了“三为主、一致 力”的发展原则，即开发区应以“利用外资为主、发展工业为主、出口创汇为主、致力 于发展高新技术。”
天津开发区发展和改革局副局长张瑞华指出，这个提法转变、修正了对沿海经济开发区发展期望过高的定位，认清了不能超越这个初级阶段，对引进项目质量，也不能急躁。
1991年，中国开发区整体引进外资总量不过8.1亿美元，累计利用外资只有13.74亿美元 ；出口11.3亿美元，工业产值141.94亿元。像天津、上海开发区，GDP 占当时全 市的比重不到2%，税收更是微薄。
转型前夕
1992年2月邓小平发表“南方谈话”之后，中央决定在全国范围内全面推进对外开放。在开放地域上，从八十年代沿海开放扩大到沿江（长江、黄河、珠江等）、沿边（境）和内陆省会城市的开放。使区域开放由南向北、由东向西纵深全面推进，完成了对外开放由线到面的整体突破。
到90年代中期，中国已经初步形成了全方位、多层次的开放格局，覆盖了沿海、 沿江、沿边和内地的354个市、县55万余平方公里，涉及3.3亿多人口。
1992年，全国出现第一次“开发区热”。1992年~1993年，国家批准了第二批国家级经济技术开发区共18个，范围从沿海向沿江、内陆扩展，包括长春、沈阳、哈尔滨、杭州、惠州大亚湾、武汉、重庆、乌鲁木齐和北京等地。国家级开发区因此由最初的 14个增加到32个。
从数据上看，很多地区1992年一年引进的外资额，就超出了过去几年的总和。与此同时，以跨国公司为主体的外资开始取代中小资本。伴随着大项目和超大项目的落地， 进入开发区外资的技术档次、规模、配套带动性以及现代化管理水平都有质的飞跃。
1992 年，摩托罗拉入驻天津开发区，总投资达到 11 亿美元，成为中国最大的外商 独资企业。1996年，大连引入法国西太平洋炼油合资项目，总投资达100亿人民币。 美国宝洁、韩国三星等一大批项目投资额也达上亿美元，数十亿美元的大型项目也 纷纷进入开发区。
一份1996年的数据显示，与1991年相比，开发区的项目总投资增长了623%，合同外资额增长了611%。
也在这一年，中国主动调整了外资政策。从1996年1月1日起，海关对外商投资企业进口设备免除关税和增值税的政策，除五大特区和浦东、苏州工业园分五年平滑过渡外，其他开发区一律停止。据当时的估算，关税优惠取消后，外商在开发区的投资转型前夕投资成本要增加近30%。造成的直接后果有两个：一是拉大了开发区与特区之间的差距；二是对以制造业立身的开发区而言，在短短两年间项目储备几乎枯竭，经济增长率陡然变缓。
1997年下半年的亚洲金融危机，对开发区造成了第二波冲击。以天津开发区为例，在 1991年~1995年的“八五”期间，天津开发区的工业销售额年均增长率达到了 100%，但进入“九五”之后，工业发展速度依次降到了68%、38%和20%。
根据《中国经济特区开发区年鉴》的数据，1998年，32个国家级开发区实际利用外资额为45.1亿美元，较前一年下降14.39%，占全国的比例为9.89%，而1997年为 11.63%。
1998年，第一批14个经济技术开发区所享受的优惠政策全部到期，第二批开发区的财政优惠政策也只剩三年过渡期。以财政优惠的完结为标志，标志着中国开发区已失去特殊性。同年，国务院停止批准新的开发区。
世纪之交，开发区的内外经济环境急剧变化。开发区以外资和外向型经济为主的单一经济结构，使其在抗风险能力方面的劣势体现了出来。另外，虽然引进了一些大型跨国公司，但从总体来看，开发区的产业结构还是以劳动密集型、在价值链上处于低端的产业为主，技术含量较低。
优惠政策取消后，外资流失明显，这倒逼开发区开始反思，除了税收减免政策以外，应该如何营造更好的营商环境，以吸引外资。
虽然开发区的经济增速有所减缓，但多年的积累，使开发区已经能够在所在城市的经济发展中扮演重要角色。例如，天津开发区1999年新增工业总产值占全市新增产业的65%，利用外资占全市二分之一，出口创汇占三分之一，工业产值占四分之一，国内生产总值占五分之一；大连开发区产值占全市产值的比重已经超过三分之一；芜湖开发区全年新建企业实现产值48.3亿元，同比增长24.5%，占全市比重达 33.896%。
2000年，为了实施西部大开发，国务院新批准11个中西部地区的国家级经济技术开发区，全国的国家级开发区至此增加到 43 个。
数据显示，2000年，43个国家级开发区的国内生产总值达到1861.38亿元，同比增 长26.72%；实现工业总产值4710.30亿元，同比增长26.29%；税收达到295.52亿元，同比增长20.40%。
1999年，时任国务院副总理吴仪在庆祝开发区15周年座谈会上，系统阐述了开发区“第二次创业”的内涵。她指出，开发区二次创业，要从依靠政策优惠，转为依靠已经形成和进一步完善的投资环境，特别是社会主义市场机制、人才培训、服务和效 率等因素构成的投资环境吸引外商。
转型突围
2002年，中国“入世”。国民待遇、公平竞争等世贸原则，渗入到仍在转型的社会 主义市场经济体制之中，开发区的特殊性进一步被削弱，转型需求更加迫切。
2004年，在国家级开发区创建二十周年之际，时任国务院总理温家宝指出，调整开发区的发展方针为“三为主、二致力、一 促进”，即以提高吸收外资质量为主，以发 展现代制造业为主，以优化出口结构为主 ； 致力于发展高新技术产业，致力于发展高 附加值服务业，促进国家级经济技术开发区向多功能综合性产业区发展。产城融合 的思路被提出。
2005年，商务部提出开发区要从单一的制造业，转向现代制造业和承接国际服务外包结合，明确了开发区的产业重点。
2014年，开发区成立30周年纪念会上， 全国各开发区负责人、专家聚在一起，讨论开发区如何在中国调结构、转变经济增长 方式的大背景下突围。讨论形成了“四个 转变”的共识，即从追求速度向追究质量转变，由政府主导向市场主导转变，由同质化竞争向差异化发展转变，由硬环境见长向软环境取胜转变。
2016年10月，在由天津经济技术开发区和中国开发区协会共同组织的2016中国发区论坛上，各开发区纷纷指出，经过30多年的发展，开发区已经到了一个需要战略性转型的关键时期。
与过去相比，开发区眼下最明显的一个问题，是除了原有的政策红利消失外，发区的土地、人口等生产要素成本也在快速上升。以招商引资形成大规模要素投入，进而推动经济增长的模式已到了瓶颈期，投资的边际效益递减效应逐渐显现出来。
而且，在烟台经开区管委会副主任闫庆华看来，首批国家级经开区普遍存在第二产业比重过大，研发和销售等高附加值环节占比很低的问题，增长后劲不足，转型难度大。
宁波经济技术开发区原副主任、巡视员王一鸣建议，未来，开发区的产业发展模式要从“铺摊子”向“上台阶”转变。“上什么台阶？两个基本台阶，一个是创新，一个是产业升级。”
多位开发区负责人还反映，当前，国家级经开区说开放多，谈改革少，正面临新的 体制约束。
在张瑞华看来，在开发区发展的前十年，改革比开放占去开发区更多的精力。 他指出，开发区改革的本质特征，可称为“纲举目张”式的系统改革创新。所谓“纲”，就是创造出了将开发区定位于试验的经济区而非行政区的准政府体制，由上级政府高度授权，轻装简政，主要行使政府的经济管理职能，去建立和发展一个外向型经济区。
而所谓“目”，是指在这种体制保障下，去实施发展经济所需要的各项具体改革， 解决对外开放过程中遇到的各种问题。主要包括投融资体制的改革、土地有偿出让和转让的改革、审批制度改革、政府“一站式”服务，以及市场经济条件下政府法治和社会保障制度的改革等。“没有管理体制的改革，开发区任何具体改革都是很难或者不能实施的。”张瑞华说。
目前，开发区的管理体制主要有三种：一是效法蛇口模式，以一个企业（合资企业）独立开发、经营和管理一个经济区，如上海的闵行、漕河泾、虹桥三区；二是作为当地市委、市政府的派出机构，作为“准政府”，建立党工委、政府管理委员会，代表市政府行使权力。管委会多采取“大部制”， 精简高效，主要为经济发展服务，内设机构 不与上级政府机构一一对应。
还有一种是区政统筹模式，开发区管委会与所在地的区（政府）交叉融合、统筹运作。这种模式是出于发展的现实需要，但也存在一些问题。以行政审批为例，不少国家级经开区与行政区合并后，管理层次增加，有的投资项目从审批到投产，短则18个 月，长则两三年，企业根本等不起。
多位开发区管理人员感觉到，开发区内制度化交易成本正在上升。商务部研究院外国投资研究所副主任郝红梅对《中国新闻周刊》指出，近年来，国家先后对税务、 工商、土地、技术监督等部门垂直管理，实行省一级的地方横向和中央部委的纵向共 管。垂直管理后，很多本来在开发区能办的事情，要向上请批，增加了环节，程序和手续也变多了，降低了效率。
另外，她表示，虽然很多管委会在理论上有市级经济的管理权限，但实际运行过程中，开发区在产业规划、土地征用、工商 注册和人才引进等领域，仍受到有关部门 的约束。郝红梅建议，国家需要在顶层设计上进行一些实质性的改革，以保证开发区可充分发挥出自身的体制优势。
目前，各开发区都在积极转型。天津开发区正在进行新一轮体制机制改革。天津开发区工委书记、管委会主任郑伟铭告诉《中国新闻周刊》，天津开发区先后推动了区域功能改革、组织机构改革、干部人事制度改革和薪酬制度等多个层次的改革。
他介绍说，下一步，天津开发区要通过建设好自贸试验区，探索“开发区+自贸区”、“先进产业+核心城区”等新的发展理念。
2017年2月6日，国务院印发《关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》。《意见》指出，必须进一步发挥开发区作为改革开放排头兵的作用，形成新的集聚效应和增长动力，引领经济结构优化调整和发展方式转变。
郑伟铭说，开发区的发展，是中国改革开放事业的一个缩影，在改革开放、市场经济发展、城市化以及工业化进程中，始终充当了实验者、实践者和推动者的角色，而在中国接下来的发展中，开发区仍然将扮演重要角色。
责任编辑：张申
